Verso una legge nazionale sul fine vita: il modello toscano raccontato

La L.R. 16/2025 si inserisce in un quadro giuridico nazionale caratterizzato da un vuoto legislativo organico in materia di fine vita, nonostante i ripetuti solleciti provenienti dalla Corte Costituzionale.
Le Sentenze n. 242 del 2019 e n. 135 del 2024 rappresentano i pilastri giurisprudenziali di riferimento.
La prima, intervenendo sul caso Cappato/Antoniani, ha dichiarato l’illegittimità costituzionale parziale dell’articolo 580 del codice penale (istigazione o aiuto al suicidio), individuando specifiche e tassative condizioni (patologia irreversibile, fonte di sofferenze fisiche o psicologiche intollerabili, dipendenza da trattamenti di sostegno vitale, piena capacità di prendere decisioni libere e consapevoli) in presenza delle quali l’aiuto al suicidio non è punibile, purché prestato secondo le modalità previste dalla legge 22 dicembre 2017, n. 219 (norme in materia di consenso informato e disposizioni anticipate di trattamento – DAT).
La seconda Sentenza ha fornito chiarimenti sul requisito dei “trattamenti di sostegno vitale”, precisandone la portata.
Entrambe le pronunce, pur delineando un’area di liceità per l’SMA, hanno sottolineato l’urgenza di un intervento del legislatore nazionale per disciplinare compiutamente la materia, intervento che ad oggi non è ancora avvenuto.
È proprio in questo contesto di inerzia statale che si colloca l’iniziativa legislativa della Regione Toscana.

A. Finalità e Ambito di Applicazione

L’articolo 1 della L.R. 16/2025 dichiara esplicitamente la finalità della legge: disciplinare, nell’esercizio delle competenze regionali, le “modalità organizzative” per dare attuazione a quanto disposto dalle sentenze della Corte Costituzionale n. 242/2019 e n. 135/2024 in materia di suicidio medicalmente assistito.
L’obiettivo dichiarato è quello di garantire, nel rispetto della Costituzione e delle leggi dello Stato, l’accesso effettivo alla procedura di SMA per le persone che si trovano nelle condizioni rigorose individuate dalla Corte: essere affette da una patologia irreversibile, fonte di sofferenze fisiche o psicologiche reputate intollerabili, essere tenute in vita da trattamenti di sostegno vitale ed essere pienamente capaci di prendere decisioni libere e consapevoli.
La legge specifica, inoltre, che tale attuazione deve avvenire nel rispetto delle modalità previste dagli articoli 1 e 2 della L. 219/2017 in materia di consenso informato.

B. Disposizioni Chiave

La legge si articola in diverse disposizioni volte a strutturare il percorso di accesso all’SMA:

1. Requisiti di Accesso (Art. 2): La norma non introduce requisiti nuovi o diversi rispetto a quelli stabiliti dalla Corte Costituzionale nelle Sentenze 242/2019 e 135/2024, ma si limita a richiamarli integralmente come presupposto per l’accesso alla procedura. La legge si concentra sulla verifica di tali requisiti preesistenti.
2. Commissione Multidisciplinare Permanente (Art. 3): Viene istituita presso ciascuna Azienda Unità Sanitaria Locale (AUSL) una Commissione medica multidisciplinare permanente, organo tecnico deputato alla verifica dei requisiti e alla valutazione o definizione delle modalità di attuazione dell’SMA. La sua composizione è precisamente definita: un medico palliativista, uno psichiatra, un anestesista, uno psicologo, un medico legale e un infermiere, integrati di volta in volta da un medico specialista nella patologia specifica del richiedente. I componenti sono scelti su base volontaria tra il personale dipendente del Servizio Sanitario Regionale (SSR). La partecipazione alla Commissione è considerata attività istituzionale, da svolgersi in orario di lavoro e senza corresponsione di indennità aggiuntive, salvo il rimborso spese.
3. Procedura di Accesso e Verifica (Art. 4, 5): Il percorso inizia con un’istanza formale presentata all’AUSL competente per territorio dalla persona interessata o da un suo delegato. L’istanza viene trasmessa alla Commissione multidisciplinare e al Comitato per l’etica nella clinica (CEC). La Commissione ha il compito preliminare di verificare che il richiedente sia stato adeguatamente informato sulla possibilità di accedere alle cure palliative e sul suo diritto, sancito dalla L. 219/2017, di rifiutare o revocare il consenso a qualsiasi trattamento sanitario, inclusa la sedazione palliativa profonda continua. Elemento cruciale della procedura è l’acquisizione del parere del CEC territorialmente competente sugli aspetti etici del caso specifico. La legge stabilisce un termine massimo di 20 giorni dal ricevimento dell’istanza per la conclusione della fase di verifica dei requisiti, comunicata all’interessato. Questo termine può essere sospeso una sola volta, per non più di 5 giorni, per consentire eventuali accertamenti clinico-diagnostici.
4. Modalità di Attuazione (Art. 6): Una volta verificata positivamente la sussistenza dei requisiti, la Commissione procede all’approvazione di un protocollo, redatto dal medico di fiducia dell’interessato, che descrive le modalità di attuazione dell’SMA, oppure definisce essa stessa tali modalità, in accordo con la persona interessata. In mancanza di accordo sulla definizione del protocollo, la richiesta non ha seguito. Anche in questa fase è richiesto il parere del CEC sull’adeguatezza del protocollo proposto o definito. Questa seconda fase procedurale deve concludersi entro 10 giorni dalla comunicazione dell’esito positivo della verifica dei requisiti. Le modalità di attuazione devono garantire la dignità del paziente, evitare sofferenze e prevenire abusi a danno di persone vulnerabili, prevedendo sempre l’assistenza di un medico.
5. Supporto alla Realizzazione (Art. 7): A seguito della comunicazione all’interessato dell’approvazione o definizione del protocollo, l’AUSL ha 7 giorni di tempo per assicurare il supporto tecnico e farmacologico e l’assistenza sanitaria necessari per la preparazione all’autosomministrazione del farmaco autorizzato, secondo le modalità previste dal protocollo stesso.
6. Volontarietà del Personale Sanitario: Un aspetto qualificante è la previsione esplicita che l’assistenza sanitaria nel contesto dell’SMA sia prestata dal personale sanitario esclusivamente su base volontaria. Tale partecipazione volontaria è comunque considerata attività istituzionale da svolgersi in orario di lavoro.
7. Gratuità (Art. 8): La legge sancisce la gratuità di tutte le prestazioni e i trattamenti disciplinati, assicurandone l’accesso senza oneri per il richiedente.
8. Qualificazione come Livello di Assistenza Superiore ai LEA (Art. 7, c.2): Una disposizione di particolare rilievo costituzionale è quella che qualifica le prestazioni e i trattamenti relativi all’SMA come “un livello di assistenza sanitaria superiore rispetto ai livelli essenziali di assistenza (LEA)”. Ciò implica che il finanziamento grava su risorse proprie della Regione.
9. Clausola di Rinvio alla Disciplina Statale (Art. 7, c.4): Viene infine stabilito un principio generale di conformità, imponendo alle AUSL di adeguare i procedimenti disciplinati dalla legge regionale alla disciplina statale, anche sopravvenuta.

C. Dettagli Procedurali e Organizzativi

La L.R. 16/2025 si distingue per il notevole dettaglio con cui disciplina l’iter procedurale.
La Commissione multidisciplinare, con la sua composizione specifica e le funzioni attribuite (verifica requisiti C.Cost., valutazione modalità attuazione, informazione su cure palliative, colloquio diretto, audizione medico fiducia, richiesta parere CEC, relazione finale), rappresenta il fulcro tecnico-valutativo del percorso.
La scansione temporale è definita in modo rigoroso: un massimo di 20 giorni (più eventuale sospensione di 5 giorni) per la verifica dei requisiti, seguiti da un massimo di 10 giorni per l’approvazione o definizione del protocollo di attuazione, e infine 7 giorni per l’organizzazione del supporto da parte dell’AUSL.
Questo schema temporale mira a fornire una risposta certa e relativamente rapida alle istanze dei pazienti, affrontando una delle principali criticità emerse a livello nazionale, ossia l’indeterminatezza e i lunghi tempi di attesa che spesso si traducono in un ostacolo all’esercizio del diritto riconosciuto dalla Corte Costituzionale.
La legge toscana, stabilendo termini precisi per l’azione delle AUSL, della Commissione e del CEC, tenta di rendere concretamente esigibile l’accesso alla procedura, rispondendo a un’esigenza pratica di certezza del diritto per i cittadini che si trovano in condizioni di estrema sofferenza.
Il coinvolgimento del Comitato per l’etica clinica (CEC) è previsto in due momenti distinti: per un parere sugli aspetti etici generali del caso (entro 7 giorni dalla richiesta della Commissione) e per un parere sull’adeguatezza tecnica e procedurale del protocollo di attuazione (entro 5 giorni dalla richiesta).
Sebbene la legge non specifichi esplicitamente la natura vincolante o meno di tali pareri, la loro obbligatorietà procedurale sottolinea l’importanza attribuita alla dimensione etica nel processo decisionale.
Infine, la legge affronta direttamente la questione dell’obiezione di coscienza, garantendo la volontarietà della partecipazione del personale sanitario all’assistenza attiva, e la questione delle risorse, qualificando la prestazione come livello di assistenza superiore ai LEA.
Quest’ultima scelta appare dettata da considerazioni di ordine costituzionale: qualificando l’SMA come prestazione non essenziale, finanziata con risorse proprie, la Regione tenta di evitare l’invasione della competenza esclusiva statale sulla determinazione dei LEA (Art. 117, co. 2, lett. m).
Se l’SMA fosse considerato un LEA, la sua disciplina e garanzia uniforme spetterebbero allo Stato. Optando per la qualifica di livello superiore, la Toscana rivendica un margine di autonomia nell’organizzazione dei propri servizi sanitari (Art. 117, co. 3, Cost.), pur esponendosi potenzialmente al rischio di contestazioni relative alla disparità di trattamento tra cittadini di diverse regioni o alla natura intrinsecamente legata a diritti fondamentali della prestazione stessa. Questa impostazione strategica evidenzia la consapevolezza delle delicate tensioni costituzionali che la legge regionale si trova a navigare.

A. Il quadro delle competenze Stato-Regioni (Art. 117 Cost.)

La questione centrale sollevata dalla L.R. 16/2025 riguarda la sua compatibilità con il riparto di competenze legislative tra Stato e Regioni delineato dall’articolo 117 della Costituzione.
Tale articolo distingue tra materie di competenza legislativa esclusiva dello Stato (elencate al comma 2), materie di competenza concorrente Stato-Regioni (elencate al comma 3, dove allo Stato spetta la determinazione dei principi fondamentali e alle Regioni la legislazione di dettaglio), e materie di competenza residuale delle Regioni (tutte quelle non espressamente riservate allo Stato né enumerate tra quelle di legislazione concorrente, comma 4).

B. Profili di potenziale contrasto

Le principali critiche di incostituzionalità mosse, in generale, verso le iniziative regionali in materia di SMA, e potenzialmente applicabili anche alla legge toscana, si fondano sull’invasione di competenze riservate in via esclusiva allo Stato:

1. Ordinamento Civile e Penale (Art. 117, co. 2, lett. l): Questo è l’argomento più frequentemente invocato. Si sostiene che la disciplina delle condizioni, delle procedure e delle modalità di accesso a una pratica come l’SMA, che opera come causa di non punibilità rispetto al reato di aiuto al suicidio (art. 580 c.p., come modificato dalla sentenza C.Cost. 242/2019), incida inevitabilmente sull’ordinamento penale. Inoltre, toccando aspetti fondamentali quali il diritto alla vita, il diritto all’autodeterminazione nelle scelte relative al proprio corpo e alla propria fine, e le modalità di espressione del consenso, la materia interferirebbe con l’ordinamento civile e la disciplina dei diritti della persona, anch’essi riservati alla legislazione statale. La definizione stessa delle procedure, si argomenta, non sarebbe neutra ma finirebbe per condizionare la sostanza stessa del diritto o della libertà in gioco.
2. Determinazione dei Livelli Essenziali di Assistenza (LEA) (Art. 117, co. 2, lett. m): Nonostante la L.R. 16/2025 qualifichi esplicitamente l’SMA come prestazione sanitaria superiore ai LEA , si potrebbe obiettare che, trattandosi di una procedura che si svolge all’interno del Servizio Sanitario Nazionale, che coinvolge personale sanitario e strutture pubbliche, e che attiene a diritti fondamentali della persona (diritto alla salute, all’autodeterminazione, alla dignità), essa dovrebbe rientrare nella cornice dei LEA, la cui determinazione spetta in via esclusiva allo Stato per garantirne l’uniformità su tutto il territorio nazionale. La previsione della gratuità potrebbe essere vista come un ulteriore elemento a sostegno della sua natura di prestazione essenziale che lo Stato dovrebbe assicurare a tutti i cittadini in egual misura.

C. Argomenti a Sostegno della Competenza Regionale

A fronte di tali obiezioni, la Regione Toscana (come altre Regioni che hanno intrapreso iniziative simili) fonda la legittimità del proprio intervento su argomenti alternativi:

1. Tutela della Salute (Art. 117, co. 3): Si invoca la competenza legislativa concorrente in materia di “tutela della salute”. Secondo questa prospettiva, la L.R. 16/2025 si limiterebbe a disciplinare aspetti prettamente organizzativi e procedurali relativi all’erogazione di una prestazione sanitaria all’interno del sistema sanitario regionale, materia che rientrerebbe pienamente nella potestà legislativa regionale (quantomeno di dettaglio). Si sottolinea come la legge non crei un nuovo diritto, ma si limiti a organizzare le modalità con cui il servizio sanitario regionale gestisce le richieste di accesso all’SMA, in linea con quanto già stabilito dalla Corte Costituzionale, che ha parlato di “procedura medicalizzata” la cui concreta implementazione, in assenza di una legge statale, non potrebbe che spettare alle Regioni.
2. Attuazione di Principi Costituzionali e Sentenze della Corte: Un argomento centrale è che la legge regionale non innoverebbe l’ordinamento introducendo un diritto prima inesistente, ma si porrebbe come strumento di attuazione di principi e diritti fondamentali – quali l’autodeterminazione terapeutica (Art. 32 Cost.), la dignità della persona (Art. 2 Cost.), l’inviolabilità della libertà personale (Art. 13 Cost.) – già riconosciuti dalla Costituzione e specificati, nel contesto del fine vita, dalla legge 219/2017 e, soprattutto, dalle sentenze 242/2019 e 135/2024 della Corte Costituzionale. Di fronte all’inerzia del legislatore nazionale, più volte censurata dalla stessa Corte, l’intervento regionale volto a definire procedure certe e tempi rapidi diventerebbe non solo possibile ma addirittura “costituzionalmente doveroso” per garantire l’effettività di tali diritti fondamentali sul proprio territorio.

D. Il Ruolo del Collegio di Garanzia Statutaria della Toscana (Deliberazione n. 2/2025)

Nel percorso di approvazione della L.R. 16/2025, un ruolo significativo è stato svolto dal Collegio di Garanzia Statutaria della Toscana.
Investito di un ricorso presentato dai gruppi consiliari di minoranza (centrodestra) che contestavano la conformità della proposta di legge allo Statuto regionale (e, implicitamente, alla Costituzione), il Collegio ha respinto il ricorso con la Deliberazione n. 2/2025, dando così via libera alla promulgazione della legge.
L’argomentazione del Collegio si è basata su un’interpretazione estensiva del principio di eguaglianza sancito dallo Statuto toscano, sostenendo che esso implicherebbe il diritto dei cittadini toscani a non subire un trattamento deteriore rispetto agli altri cittadini italiani a causa di lacune nella legislazione statale, legittimando così la Regione a intervenire per colmare tali vuoti normativi in attuazione di principi costituzionali.
Tale interpretazione è stata tuttavia oggetto di critiche da parte di alcuni commentatori, i quali hanno rilevato come il Collegio, spingendosi a valutare la conformità della legge regionale alla Costituzione (e non solo allo Statuto), possa aver ecceduto le proprie competenze, invadendo la sfera riservata alla Corte Costituzionale dall’art. 134 Cost. e interpretando in modo discutibile il principio di eguaglianza.
La vicenda della L.R. 16/2025 e le relative controversie interpretative e costituzionali mettono in luce una tensione intrinseca nel sistema italiano di riparto delle competenze, particolarmente acuta quando sono in gioco diritti fondamentali.
Da un lato, vi è l’esigenza imperativa di assicurare l’effettività di un diritto – quello all’autodeterminazione nelle scelte di fine vita, nei limiti tracciati dalla Corte Costituzionale – che, pur riconosciuto in linea di principio, rischia di rimanere lettera morta in assenza di procedure definite.
Dall’altro lato, vi è la necessità di rispettare la ripartizione costituzionale delle competenze legislative, che riserva allo Stato materie fondamentali come l’ordinamento civile e penale e la determinazione dei LEA, al fine di garantire uniformità di trattamento e certezza del diritto su tutto il territorio nazionale.
L’inerzia del legislatore statale esaspera questa tensione, spingendo le Regioni più sensibili al tema (come la Toscana) a intervenire per dare risposte concrete ai cittadini, ma esponendosi al rischio di conflitti di competenza e contribuendo a creare un quadro normativo nazionale frammentato e potenzialmente diseguale.
La L.R. 16/2025, con le sue scelte procedurali dettagliate e le sue strategie giuridiche (come la qualifica extra-LEA), rappresenta un tentativo emblematico di navigare questo complesso dilemma costituzionale.

Il quadro delle iniziative regionali in materia di suicidio medicalmente assistito è estremamente eterogeneo e riflette la complessità giuridica e la sensibilità politica del tema.
Ad oggi (aprile 2025), la situazione può essere così sintetizzata:
• Leggi regionali approvate: Solo la Regione Toscana ha approvato e promulgato una legge specifica, la L.R. 16/2025.
• Atti Amministrativi (Delibere di Giunta): L’Emilia-Romagna e la Puglia hanno adottato delibere di Giunta e/o linee guida operative per le Aziende Sanitarie Locali (ASL) al fine di dare attuazione alle sentenze della Corte Costituzionale. Tuttavia, gli atti dell’Emilia-Romagna sono stati sospesi in via cautelare dal TAR.
• Proposte di Legge respinte o bloccate: In diverse Regioni, proposte di legge (spesso di iniziativa popolare, promosse dall’Associazione Luca Coscioni) sono state discusse ma non approvate dai Consigli Regionali. È il caso del Veneto (respinta gennaio 2024), del Piemonte (bloccata da questione pregiudiziale di costituzionalità marzo 2024) e del Friuli-Venezia Giulia (respinta in commissione aprile 2024).
• Proposte di Legge pendenti: In altre Regioni, proposte di legge risultano depositate e in attesa di discussione o in fase istruttoria presso le commissioni consiliari. Tra queste figurano Abruzzo, Lazio, Liguria, Umbria, Sardegna, Calabria, Campania. L’iter in alcune di queste regioni procede lentamente o è di fatto fermo.
• Regioni senza Iniziative Note: Per alcune Regioni, come Molise e Trentino Alto Adige/Südtirol, non risultano al momento iniziative legislative o amministrative specifiche in materia. Il quadro delle iniziative regionali in materia di suicidio medicalmente assistito è estremamente eterogeneo e riflette la complessità giuridica e la sensibilità politica del tema.

Perché gli addetti ai lavori parlano di “prototipo”?
Primo: la struttura. La Commissione multidisciplinare permanente è replicabile senza grandi costi; basta riorganizzare personale già in organico.
Secondo: la tempistica. Cinquanta giorni rappresentano un equilibrio realistico tra rapidità ed accuratezza.
Terzo: la tracciabilità. Ogni passaggio è messo per iscritto: ottimo per la trasparenza e per l’eventuale contenzioso.
Se altre Regioni adottassero lo schema, il legislatore nazionale avrebbe un campione significativo di dati sanitari, economici e sociali per costruire la futura legge quadro.

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Naturalmente non è tutto rose e fiori.
Il rischio di “turismo del fine vita” è reale: la Toscana, al momento, non chiede un periodo minimo di residenza.
Questo potrebbe gravare sul bilancio sanitario e aumentare le liste d’attesa di altre prestazioni.
Sul fronte costituzionale resta l’incognita dell’impugnazione governativa: Palazzo Chigi ha 60 giorni per decidere se ricorrere alla Consulta.
Una bocciatura cancellerebbe il modello prima ancora che mostri i suoi effetti.
In un’Italia dove il Parlamento fatica a trovare un accordo sul fine vita, le Regioni, e la Toscana in particolare, hanno deciso di passare dalle parole ai fatti.
Il percorso non è ancora terminato, ma oggi possiamo dire che il diritto a decidere della propria morte non è più un’astrazione giuridica: è una procedura, con moduli, scadenze e interlocutori sanitari.
Può piacere o meno, ma il cambiamento è in atto.
E se il modello toscano reggerà alla prova dei Tribunali, del bilancio e del tempo, sarà difficile per il legislatore romano continuare a voltarsi dall’altra parte.